تعليق حول : قرار المجلس الأعلى للحسابات‮:

تعليق حول : قرار المجلس الأعلى للحسابات‮:‬

مسؤولية المراقب على الالتزام بنفقات الدولة تتعدى ما هو لازم إلى ما هو ظاهر
إذا وقع إدماج مصالح مراقبة التزامات نفقات الدولة مع الخزينة العامة فإن المسؤولية القبلية ضرورية للحد من التطاول على المال العام .

الدكتور‮: ‬العربي‮ ‬مياد‮ / باحث

أصدرت الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى بتاريخ‮ ‬11‮ ‬أكتوبر‮ ‬2001،‮ قرارا تحت عدد 594 في‮ ‬الملف عدد‮ ‬1627/ 4/1/2000‮ ‬قضى برفض طلب النقض المقدم ضد قرار المجلس الأعلى للحسابات الصادر بتاريخ 20/ 10/ 1999 في الملف عدد 101/94/ت .
وتتلخص وقائع هذه النازلة في‮ ‬كون المجلس الأعلى للحسابات وفي‮ ‬إطار التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية قضى بمؤاخذة أحد مراقبي‮ ‬الالتزام بنفقات الدولة من أجل قيامه بالتأشير بصفته هذه على نفقة موضوع سند الطلب،‮ ‬رغم كون تلك النفقة‮ ‬غير مقدرة بكيفية صحيحة،‮ ‬والحكم عليه بغرامة‮ ‬10‮ ‬آلاف درهم،‮ ‬ذلك أنه بناء على تقرير المفتشية العامة للمالية،‮ ‬وبطلب من وزير المالية فتح تحقيق على التسيير المالي‮ ‬للمديرية الاقليمية للأشغال العمومية،‮ ‬ومن ضمنها صفقة بمقتضى سند طلب من أجل وضع‮ ‬520‮ ‬حاجز كيلومتري‮ ‬على مجموعة من الطرق،‮ ‬فتبين أن عدد الكيلومترات لا‮ ‬يتجاوز في‮ ‬مجموع تلك الطرق‮/ ‬177‮ ‬كلم،‮ ‬وبمعدل حاجز واحد لكل كيلومتر،‮ ‬ومن تم فإن مجموع الحواجز لا‮ ‬يمكن أن‮ ‬يتجاوز‮ ‬177‮ ‬حاجز بدل‮ ‬520‮ ‬المدفوع ثمنها في‮ ‬إطار الصفقة بعد تأشيرة المراقب الاقليمي‮ ‬للالتزام بنفقات الدولة‮.‬
وفي‮ ‬معرض طعن هذا الأخير باعتباره طالبا للنقض دفع بأن المجلس الأعلى للحسابات‮ ‬غير مختص بتأديب مراقب الالتزام بالنفقات،‮ ‬وأنه حتى على فرض تحقق المخالفة،‮ ‬فإن الجهة المختصة بتأديبه هو وزير المالية،‮ ‬وإن صفته كمراقب لا‮ ‬يشملها مضمون الفصل‮ ‬25‮ ‬من القانون رقم‮ ‬79‭.‬12‮ ‬المتعلق بالمجلس الأعلى للحسابات،‮ ‬لأنه ليس محاسبا عموميا،‮ ‬مادام هؤلاء‮ ‬يعملون تحت إشراف الخازن العام للمملكة،‮ ‬والمراقب ليس واحد منهم‮.‬
وانطلاقا من الفصل‮ ‬56‮ ‬من القانون المنظم للمجلس الأعلى للحسابات اعتبر المجلس الأعلى أن مراقب الالتزام بنفقات الدولة مقصود بالتأديب،‮ ‬شأنه في‮ ‬ذلك شأن جميع الموظفين مادام أن هذا الفصل نص صراحة على أنه‮ ‬يمارس المجلس الأعلى للحسابات مهمة قضائية في‮ ‬ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية بالنسبة لكل موظف،‮ ‬أو مسؤول،‮ ‬أو عن جهاز آخر تجري‮ ‬عليه مراقبة المجلس‮.‬
وقد عاب طالب النقض على قرار المجلس الأعلى للحسابات كذلك أن الفصل‮ ‬11‮ ‬من المرسوم رقم‮ ‬2‭.‬75‭.‬839‮ ‬الصادر في‮ ‬30‮ ‬دجنبر‮ ‬1975‮ ‬بشأن مراقبة الالتزام بنفقات الدولة لا‮ ‬يلزم المراقب أن‮ ‬يطلع على المعايير والقواعد التي‮ ‬يشير إليها الحكم المطعون فيه،‮ ‬وأن دور المراقب‮ ‬ينتهي‮ ‬بمجرد التأشير على مشروع النفقة دون أن‮ ‬يتعداها إلى التصفية‮.‬
إلا أن المجلس الأعلى رد هذه الدفوعات بالقول بأن هذا لا‮ ‬يمنع المراقب من طلب الإيضاحات عندما ظهر الاختلاف الظاهر بين ما‮ ‬يلزم وما هو ظاهر،‮ ‬وأن القرارالمطعون فيه كان على صواب عندما سجل إخلال طالب النقض بقاعدة مراقبة التقدير الصحيح لمشروع النفقة،‮ ‬وهي‮ ‬المراقبة التي‮ ‬تجد أساسها في‮ ‬الفصل‮ ‬11‮ ‬من المرسوم السالف الذكر مما‮ ‬يكون معه تعليل هذا القرار صحيحا‮.‬
والتساؤل المطروح في‮ ‬هذا السياق هو‮: ‬هل فعلا دور المراقب بالالتزام بنفقات الدولة ملزم بتتبع عملية تصفية الصفقة؟ وهل من حقه مراقبة أعمال المرافق الوزارية الممثلة على الصعيد الاقليمي؟ وما هو الأساس القانوني‮ ‬لذلك؟
بالرجوع إلى المرسوم عدد‮ ‬2‭.‬75‭.‬839،‮ ‬المؤرخ في‮ ‬30‮ ‬دجنبر‮ ‬1975،‮ ‬المتعلق بمراقبة الالتزام بنفقات الدولة،‮ ‬لاسيما الفصل الأول منه،‮ ‬نجده‮ ‬ينص على أن الالتزام بنفقات الدولة تخضع لمراقبة الالتزامات بالنفقات في‮ ‬الميزانية المنوطة للمراقب العام بالالتزام بالنفقات،‮ ‬وكذا المراقبين المركزيين و الاقليميين‮.‬
‮ ‬وفي‮ ‬هذا الإطار فإنه طبقا للفصل‮ ‬3‮ ‬فإن المراقبة تنصب على مراقبة مشروعية النفقة،‮ ‬وهو ما فسره الفصل‮ ‬11‮ ‬بشكل جلي‮ ‬عندما أناط بالمراقب مسؤولية التأكد من صحة تقييم‮ ‬‭"‬corectement êvalué‭"‬‮ ‬النفقات‮.‬
ولتفعيل ما ذكر تكفل الفصل‮ ‬15‮ ‬من المرسوم رقم‮ ‬539‮.‬78‮.‬2،‮ ‬المؤرخ في‮ ‬22‮ ‬نوفمبر‮ ‬1978‮ ‬بشأن اختصاصات وتنظيم وزارة المالية بالتنصيص على أنه تتولى مراقبة الالتزام بنفقات الدولة مراقبة الالتزامات بالنفقات في‮ ‬الميزانية،‮ ‬وفقا للمرسوم رقم‮ ‬839‮.‬75‮.‬2،‮ ‬المؤرخ في‮ ‬30‮ ‬دجنبر‮ ‬1975‮.
والمراقبة في‮ ‬المفهوم القانوني‮ ‬تنصب على المشروعية في‮ ‬جوهرها وشكلها،‮ ‬ويتبعها بالضرورة المسؤولية،‮ ‬والمساءلة،‮ ‬وهذا ما‮ ‬يفسر الاتجاه الصحيح الذي‮ ‬سار فيه القرار القضائي‮ ‬موضوع النقاش،‮ ‬عند ما وضع في‮ ‬إطاره التاريخي،‮ ‬ذلك أن مرسوم‮ ‬30‮ ‬دجنبر‮ ‬1975‮ ‬أدخلت عليه تعديلات جوهرية بمقتضى مرسوم‮ ‬2678‮.‬01‮.‬2،‮ ‬المؤرخ في‮ ‬31‮ ‬دجنبر‮ ‬2001،‮ ‬الذي‮ ‬دخل حيز للتنفيذ بتاريخ‮ ‬30‮ ‬يونيو‮ ‬2002‮ ‬أي‮ ‬بعد‮ ‬6‮ ‬أشهر من صدوره‮.‬
هذا المرسوم الذي‮ ‬اعتمد تقنية الإحالات لتفتيت القوة الملزمة للمقتضى القانوني،‮ ‬والنتيجة أن الفصل‮ ‬11‮ ‬أُفرغ‮ ‬من فحواه،‮ ‬حيث أصبح المراقب العام والمراقبون الترابيون مسؤولين فقط على مراقبة وجود الاعتمادات المالية بالميزانية والمشروعية القانونية،‮ ‬أي‮ ‬هل مسطرة الالتزام صحيحة من الناحية القانونية دون الدخول في‮ ‬تفاصيل الالتزام،‮ ‬وصحته على المستوى الواقعي،‮ ‬أو‮ ‬حتى تصفيته،‮ ‬أي‮ ‬أن المراقب ولو أشَّر على صفقة مشبوهة،‮ ‬أو وهمية‮ ‬فلا جناح عليه،‮ ‬مادام أن الآمر بالصرف احترم الشكليات القانونية المطلوبة‮.‬
وفي‮ ‬اعتقادنا فإن هذا المرسوم جاء كرد صريح على القرار القضائي،‮ ‬ذلك أن هذا الأخير صدر بتاريخ‮ ‬11‮ ‬أكتوبر‮ ‬2001،‮ ‬بينما المرسوم المعدل صدر بتاريخ‮ ‬31‮ ‬دجنبر‮ ‬2001،‮ ‬أي‮ ‬بعد شهرين ونصف تقريبا وفي‮ ‬هذا ما‮ ‬يؤكد رغبة الإدارة في‮ ‬مواكبة الاجتهاد أو بصفة أدق المراقبة القضائية،‮ ‬إذ كلما تطور الاجتهاد،‮ ‬القضائي‮ ‬تبعه بنفس الوتيرة ابتكار نصوص قانونية مضادة‮.‬
لكن هل هذا الاتجاه بقيت له قيمة قانونية بعد صدور القانون رقم‮ ‬99‮.‬62‮ ‬المتعلق‮ ‬بمدونة المحاكم المالية الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم‮ ‬124‮ .‬02‮ .‬1‮ ‬بتاريخ‮ ‬13‮ ‬يونيو‮ ‬2002‮ .‬
وطبقا للمادة‮ ‬2‮ ‬من هذا القانون،‮ ‬يتولى المجلس الأعلى للحسابات ممارسة الرقابة العليا على تنفيذ قوانين المالية،‮ ‬ويتحقق من سلامة العمليات المتعلقة بمداخيل ومصروفات الأجهزة الخاضعة لرقابته،‮ ‬ويقيم كيفية قيامها بتدبير شؤونها‮.‬
والنتيجة أنه استنادا على مقتضيات الفصلين‮ ‬96‮ ‬و‮ ‬97‮ ‬من الدستور‮ ‬يجد المجلس الأعلى للحسابات مشروعية مراقبته،‮ ‬بل ومعاقبة كل إخلال بالقواعد السارية على عمليات المداخيل والمصاريف‮.‬
وتسري‮ ‬هذه المعاقبة على الآمرين بالصرف،‮ ‬والمحاسبين العموميين على حد سواء‮.‬
وهذا ما اكدته الفقرة الثانية من المادة‮ ‬28‮ ‬من القانون المتعلق بمدونة المحاكم السالف الذكر،‮ ‬حينما نصت على أنه‮: «‬يعتبر كل آمر بالصرف أو مراقب،‮ ‬أو محاسب عمومي‮ ‬مسؤولا عن القرارات التي‮ ‬اتخذها،‮ ‬أو أشر عليها،‮ ‬أو نفذها من تاريخ استلامه لمهامه إلى تاريخ انقطاعه عنها»‮.‬
وتسري‮ ‬كذلك أحكام هذه المدونة على المحاسبين بحكم الواقع،‮ ‬إذ عرفت المادة‮ ‬41‮ ‬هذا النوع من المحاسبين،‮ ‬حينما نصت على أنه‮ ‬يُعتبر مُحاسبا بحكم الواقع كل شخص‮ ‬يباشر من‮ ‬غير أن‮ ‬يؤهل لذلك من لدن السلطة المختصة عمليات قبض الموارد،‮ ‬ودفع النفقات،‮ ‬وحيازة واستعمال أموال،‮ ‬أو قيم في‮ ‬ملك أحد الأجهزة العمومية الخاضعة لرقابة المجلس،‮ ‬أو‮ ‬يقوم دون أن تكون له صفة مُحاسب عمومي‮ ‬بعمليات تتعلق بأموال أو قيم ليست في‮ ‬ملك الأجهزة المذكورة‮.‬
والحاصل أن المشرع بالمقتضيات أعلاه ألغى ضمنيا كل المقتضيات التي‮ ‬أتى بها المرسوم المؤرخ في‮ ‬31‮ ‬دجنبر‮ ‬2001‮ ‬المعدل جزئيا للمرسوم المؤرخ في‮ ‬30‮ ‬دجنبر‮ ‬1975،‮ ‬السالفي‮ ‬الذكر،‮ ‬لاسيما بخصوص تخفيف مسؤولية المراقب بالإلتزام بنفقات الدولة،‮ ‬حيث سوى في‮ ‬المسؤولية بين الآمر بالصرف،‮ ‬والمراقب،‮ ‬والمحاسب العمومي،‮ ‬متجاوزا بذلك النقاش الذي‮ ‬فتح في‮ ‬ضوء مرسوم‮ ‬1975،‮ ‬بخصوص التساؤل حول امتداد مفهوم المحاسب العمومي‮ ‬للمراقب الإقليمي‮ ‬والمركزي‮ ‬للإلتزام بنفقات الدولة‮.‬
وغني‮ ‬عن البيان أنه بالإضافة إلى ما سبق فإن القانون التنظيمي‮ ‬للمالية لم‮ ‬يحد عن هذا الإتجاه،‮ ‬مما‮ ‬يؤكد بالملموس بأن التأشير على‭ ‬القرارات الآذنة بالمصاريف،‮ ‬أو المداخيل ليست بعمليات روتينية،‮ ‬وإنما هي‮ ‬إعلان عن المساءلة التأدبيبية،‮ ‬والجنائية،‮ ‬إذا ما حامت حولها عدم المشروعية،‮ ‬حتى إذا‮ ‬غابت المساهمة طفت على‭ ‬السطح المشاركة‮.‬
والتساؤل المطروح هو‮: ‬ماذا عن مضمون المادة‮ ‬55‮ ‬من مدونة المحاكم المالية؟ وكيفية ملاءمتها مع المادة‮ ‬28؟
تنص هذه المادة على أنه‮ ‬يخضع للعقوبات المنصوص عليها في‮ ‬هذا الفصل كل مراقب للالتزام بالنفقات وكل مراقب مالي،‮ ‬وكذا كل موظف أو عون‮ ‬يعمل تحت إمرة مراقب الالتزام بالنفقات،‮ ‬أو المراقب المالي،‮ ‬أو‮ ‬يعمل لحسابهما،‮ ‬إذا‮ ‬لم‮ ‬يقوموا بالمراقبات،‮ ‬التي‮ ‬هم ملزمون بها،‮ ‬طبقا للنصوص التشريعية،‮ ‬والتنظيمية المعمول بها،‮ ‬على‭ ‬الوثائق المتعلقة بالالتزام بالنفقات وعلى‭ ‬الوثائق المتعلقة بالمداخيل إن كانت من اختصاصهم‮...‬
فالملاحظ إذن أن مقتضيات المادة‮ ‬55‮ ‬تتعلق بمراقبة النفقات التي‮ ‬يجب أن تكون نابعة من الشرعية المحاسبية المستمدة من الوثائق،‮ ‬وما‮ ‬يتبعها من عقوبة خاصة،‮ ‬أما مقتضيات المادة‮ ‬28‮ ‬فهي‮ ‬عامة تخص التأشيرة‮.‬
والتأشيرة بالضرورة تتطلب التأكد من صحة المعلومات المتعلقة بالصفقة سواء على الوثائق المُستدل بها ومطابقتها مع النصوص القانونية والتنظيمية،‮ ‬وكذا الواقع،‮ ‬وهنا لا‮ ‬يحق للمراقب التأشيرة على‭ ‬صفقة عندما تتعلق ببناء مثلا،‮ ‬أو تشييد مساكن وظيفية لإدارة ترابية ما لم‮ ‬يتحقق بأن العقار موضوع البناء في‮ ‬ملك تلك الإدارة،‮ ‬أو مُخصص لها،‮ ‬وهنا أن كان القاضي‮ ‬لا‮ ‬يحكم بعلمه،‮ ‬فهذه القاعدة لا تنسحب على‭ ‬المراقب،‮ ‬الذي‮ ‬من حقه رفض التأشيرة على الصفقة،‮ ‬بل ومن واجبه التحقق من تصفيتها ضمن الصلاحية المخولة له كمسؤول إداري‮ ‬ومالي،‮ ‬ولا‮ ‬يبخس حقه حتى لو وقع إدماج مصالح مراقبة التزامات نفقات الدولة مع الخزينة العامة للمملكة،‮ ‬لأن المسؤولية القبلية ضرورية إنقاذا لأي‮ ‬تطاول على‭ ‬المال العام،‮ ‬وهي‮ ‬بهذه الصفة عمل وقائي‮ ‬ورقابي‮ ‬لا محيد عنه إلا بضرر.