les collectivités locales

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Le terme « communes » désigne, de manière générale, un mode d'organisation humaine qui, par son ancienneté et par son universalité, révèle l'existence d'une nécessité technique et la permanence des aspirations profondes qui sont à l'origine des sociétés politiques.

La nécessité est celle qui s'impose à tout groupe, lorsqu'il entreprend d'administrer les intérêts qui lui sont propres, de se donner une expression institutionnelle appropriée. C'est en ce sens que le mot, issu du bas latin communia, s'est d'abord imposé, en dehors de toute considération de territoire ou de population, pour désigner le groupe constitué en vue de la gestion d'intérêts collectifs, qu'il paraît survivre dans ces « communes de bourgeoisie » que les cantons de la Suisse alémanique chargent encore de l'administration des biens communaux, et qu'il a pu sembler renaître au travers de la notion socialiste d'autogestion.

Mais, accompagnant ce phénomène élémentaire d'institutionnalisation, contribuant à le développer, s'identifiant à lui pour en fixer la dimension sociologique et en déterminer la portée juridique particulière, des aspirations politiques puissantes se sont progressivement cristallisées sur l'institution. Elles en ont peu à peu transformé la nature tout en faisant parcourir au mot lui-même une évolution sémantique complexe.

Ce fut d'abord le besoin d'inscrire l'univers social organisé dans un cadre qui corresponde à la vie quotidienne et procure à l'homme à la fois le sentiment d'une protection familière et la satisfaction de participer directement au règlement des affaires de la communauté dont il faisait partie. La démocratie moderne prétendra toujours reconnaître dans cette participation sinon son fondement, du moins ses plus proches origines, et trouver dans le « gouvernement » local le domaine où le citoyen peut le plus naturellement se rompre à ses disciplines. Ce fut aussi la protestation libertaire, dont le mouvement communal dans l'Europe des XIe et XIIe siècles sera la manifestation la plus éclatante et qui, débouchant en Angleterre sur le plan des organes supérieurs de l'État, en infléchira de façon décisive l'évolution constitutionnelle. Ce fut, enfin, la revendication égalitariste, dirigée contre les oligarchies bourgeoises profitant des franchises pour tenter d'imposer leur domination et à laquelle les deux « Communes de Paris » allaient, à l'époque moderne, donner une résonance révolutionnaire exceptionnelle.

Plus récemment, les problèmes posés par l'instauration d'un régime de démocratie socialiste ont montré, comme ce fut le cas pour la Chine, le rôle fondamental que peut jouer cette communauté politique élémentaire qu'est la commune dans un processus de mutation radicale de l'expression du pouvoir. Même là où la réduction de la commune à la condition de collectivité administrative décentralisée au sein d'une organisation étatique toujours plus puissante paraissait avoir définitivement fixé le phénomène, on a vu la question communale se reposer en termes nouveaux.

Telle qu'elle se présentait, en effet, lorsqu'elle fut absorbée par le développement de l'État, la commune correspondait encore sociologiquement aux définitions d'une société sédentarisée à prédominance rurale. Partant de ce caractère qui pouvait passer pour naturel, alors que se réalisait la stabilisation historique de ce type de société, le droit avait pu, suivant des modalités qui restaient tributaires de l'évolution politique et sociale de chaque pays, consacrer la personnalité de cette communauté, la reconnaître capable d'exprimer une volonté propre, apte à gérer ses biens et, en définitive, susceptible de pourvoir à la satisfaction d'une catégorie de besoins qui, pour être désormais considérés comme des besoins publics, ne dépassaient cependant pas les limites d'une agglomération restreinte inscrite dans un territoire limité. L'évolution de la société industrielle devait transformer cette situation en créant un déséquilibre progressif entre le milieu rural et le milieu urbain, de sorte que l'institution communale traditionnelle, menacée dans son infrastructure sociologique, devenait de moins en moins apte à assumer ses responsabilités d'intérêt public.

Les solidarités qui peuvent se tisser dans les centres urbains de grande dimension et entre ces centres et leur environnement, celles qui tentent de s'affirmer ou de se maintenir dans une société rurale en mutation, la nature des besoins ici et là, la manière de les apprécier et le choix des moyens les plus propres à les satisfaire ne peuvent que diverger rapidement. Ainsi se sont trouvés posés non seulement le problème des dimensions humaines de la commune dans ses rapports avec le territoire, mais encore celui de la diversification de son statut. C'est, en quelque sorte, la personnalité communale qui change, sans qu'il soit toujours possible de fixer ses traits nouveaux.

Par ailleurs, il est devenu progressivement plus évident qu'indépendamment de toute volonté délibérée propre à la tradition politique de certains États, la concentration et la centralisation, qui dépouillent l'administration municipale de l'essentiel de ses pouvoirs et de la plus grande partie de ses moyens, participaient intimement de la nature de l'État moderne. La fonction économique et sociale qui a incombé à celui-ci, la politique de développement dans laquelle il s'est trouvé engagé, l'effort de prévision et de planification que supposait cette politique et les mesures qu'elle imposait au niveau national s'accommodaient mal a priori du respect de pouvoirs secondaires autonomes disposant de moyens propres. Ces pouvoirs et ces moyens ont tendu à ne plus se concevoir que dans la mesure où leur exercice comme leur emploi apparaissaient susceptibles de s'insérer dans un cadre dont ils n'altéreraient ni l'ordonnance ni la cohérence. Il est devenu ainsi indispensable d'envisager une nouvelle répartition des fonctions entre les différents niveaux, où peut utilement se définir l'intérêt public, et entre les différentes collectivités qui devront le prendre en charge ; de mettre en place un mode nouveau de collaboration entre ces collectivités et leurs organes, tant au stade de l'élaboration des décisions qu'à celui de leur exécution ; d'assurer, enfin, une adaptation des moyens d'action à cette répartition, compte tenu des impératifs d'efficacité.

La personnalité communale est consacrée par le droit dans des termes assez variables. Le régime de l'institution ne dépend pas seulement d'évolutions historiques et de données humaines propres. Il est également dominé par les caractères spécifiques de chaque ordre juridique national. Si, de façon générale, l'existence de la commune est garantie par de nombreuses constitutions, il faut distinguer entre les États de type fédéral, où, comme c'est le cas en Suisse, en Allemagne ou au Canada, le droit municipal est abandonné au législateur des États membres (ce qui peut conduire à une assez grande diversité), et les États unitaires où, suivant le degré de décentralisation, le législateur national peut aller, comme c'est le cas de la Belgique ou de la France, jusqu'à l'uniformité de statut.

Presque partout, cette évolution a condamné la commune traditionnelle, devenue trop petite par ses dimensions territoriales et par sa densité humaine. Mis à part la Suisse, où la configuration géographique justifie à elle seule le maintien de collectivités plusieurs fois séculaires, même si certaines d'entre elles n'atteignent pas la centaine d'âmes, et la Grande-Bretagne, qui ne compte qu'un faible nombre de collectivités de rang communal ayant l'ampleur territoriale d'un canton français, tous les pays se sont trouvés placés devant un problème de dimensions de la commune, et ils ont tous tenté de le résoudre par des moyens analogues.

La réforme communale s'est d'abord orientée vers la réduction du nombre des communes. Sans être partout aussi élevé qu'en France (36 000), ce nombre, le plus souvent hérité du passé, ne correspondait plus nulle part à la répartition de la population, ni aux conditions d'une bonne administration. Des pays comme la Grande-Bretagne, l'Allemagne ou les pays scandinaves ont redessiné leur carte communale tout en redistribuant les tâches entre les divers niveaux territoriaux. La France a préféré la voie de la fusion volontaire, à l'initiative des intéressés. Les procédures mises en place en 1959 et en 1971 n'ont pas produit des effets considérables.

Une autre démarche peut consister à favoriser la collaboration entre les collectivités, de façon que l'action de celles-ci, inscrite dans un « optimum dimensionnel », bénéficie de plus de moyens. Cette coopération s'inscrit dans des cadres juridiques variables allant de la simple convention (Suisse) jusqu'à la création de personnes morales distinctes (établissements publics). Cette politique, qui a été suivie par la Belgique, où les associations intercommunales ont connu un grand succès, s'est surtout développée en France, où un certain nombre de textes législatifs ont prévu la création de groupements intercommunaux sous forme d'établissements publics, qu'il s'agisse de syndicats de communes, de districts, de communautés urbaines, de communautés de communes ou de communautés de villes.

En affectant plus ou moins directement sa nature et ses conditions d'exercice, toutes ces mesures indiquent que le pouvoir municipal doit être considéré dans des termes différents de ceux qui l'ont longtemps caractérisé.

Le pouvoir municipal, comme tout pouvoir constitué, s'institutionnalise dans une certaine organisation et s'exprime par des décisions et par une action dont il doit posséder la maîtrise. Cependant, il va de soi que, s'agissant d'une collectivité secondaire, ce pouvoir ne s'exerce que dans un domaine défini et sous réserve d'un certain contrôle.

Telles sont les considérations qui, en France, ont inspiré, pour ce qui concerne les communes, les lois de décentralisation de 1982. Celles-ci ont supprimé les tutelles administrative et financière ainsi que tout contrôle a priori de l'État sur les actes des autorités communales.

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