آليات تدخل الجهة في التنمية القروية

آليات تدخل الجهة في التنمية القروية

منقول عن منتديات ستارتايمز

شكل الإصلاح الجهوي المصادق عليه بالإجماع مخرجا لما عرفته الخريطة المحلية من عوائق تراكمت بفعل سلبية الإدارة الترابية، والاهتمام الخجول بالمجال، هذا بالإضافة إلى صعوبات بنيوية تمثلت في العامل الطبيعي ومخلفات الإرث الاستعماري.
وتندرج الجهة في منطوق ديباجة القانون التنظيمي الجديد [1]... في إطار تشييد مغرب عصري..... بعد أن تراكمت لديه التجارب والنتائج الأولى للديمقراطية واللامركزية قد بلغ مرحلة من النضج ستؤهله لولوج مرحلة جديدة لترسيخ الديمقراطية المحلية التي ستوظفها الجهوية لخدمة الازدهار الاقتصادي والاجتماعي.... وبالتالي إعطاء ديناميكية متميزة للمنافسة والتنمية الجهوية المندمجة.... بفضل اضطلاع المواطنين بصورة أوسع بطرق تسيير شؤونهم بأنفسهم، وإذا كانت التنمية القروية ضرورة ملحة وتفرض إدخال تغييرات تمس البنى الاجتماعية والاقتصادية من أجل تنمية مندمجة ومستديمة، فان الأمر يتطلب وضع خطط وبرامج في إطار رؤية مستقبلية تأخذ بعين الاعتبار الإمكانيات المحلية والحاجيات وانطلاقا من فرضية تعدد الآليات المتدخلة في تحقيق التنمية القروية سنقوم في هذا المطلب بالوقوف عند الآليات القانونية والإدارية للجهة ودورها في تفعيل التنمية القروية
: الآليات القانونية والإدارية
شكلت الجهة في ظل ظهير 1971 "إطار للدراسة والنشاط الاقتصادي" ( un cadre d' étude et d'action économique ) [2]، يفتقد لكل شخصية قانونية أو استقلال مالي، مما أدى إلى عقم هذه التجربة في مجال التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وجعلها بالتالي محل انتقاد كل الفاعلين السياسيين، مما حدا بالمشرع للرقي بالجهة إلى مرتبة جماعة محلية تتمتع بالشخصية القانونية والإدارية لتمكينها من لعب دورها في مجال التنمية القروية.
أولا : الآليات القانونية
مما لاشك فيه أن الجهة كجماعة محلية تعتبر تعزيز ا للامركزية وتتميما للبناء المؤسساتي، وذلك لكونها مؤسسة جديدة تبلور صلاحيات وأدوار متميزة بحكم أن مجلسها يتكون من منتخبي الجماعات المحلية وممثلي التنظيمات والهيئات المهنية وأرباب العمل والشغالين قصد التفكير والتداول في تطلعات وإصدار البرامج والمشاريع التنموية المرتبطة بها، وفي هذا الإطار أصبح للجهات إطار قانوني جديد يضعه قانونها رقم 96- 47 الذي جعل من الجهات المحدثة بمقتضى الفصل 100 من دستور 1996 جماعة محلية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي.

فالقانون المنظم لنشاط الجهة يسعى إلى جعل هذه الأخيرة إحدى مراكز صنع القرار في ميدان التنمية القروية على الصعيد الجهوي عبر تمكينها من مجموعة من الآليات من بينها [3]:
المجلس الجهوي : [4] يتكون وفقا لمدونة أحكام الانتخابات من ممثلين للجماعات المحلية والغرف المهنية والمأجورين، ويضم المجلس كذلك أعضاء البرلمان المنتخبين في إطار الجهة، وكذا رؤساء مجالس العمالات والأقاليم الواقعة داخل الجهة الذين يحضرون اجتماعاته بصفة استشارية، ويتولى تدبير شؤون الجهة بحرية ينتخب بطريقة ديمقراطية لمدة ست سنوات وفقا للشروط المحددة في قانون الانتخابات. وينتخب أعضاء المجلس الجهوي عن طريق الاقتراع باللائحة وبالتمثيل النسبي دون استعمال طريقة مزج الأصوات والتصويت التفاضلي. غير أن الانتخاب يباشر بالاقتراع الفردي بالأغلبية في دورة واحدة إذا كان الأمر يتعلق بانتخاب عضو واحد [5].
تنظيم سير عمل المجلس الجهوي: ينص القانون 96-47 المتعلق بالتنظيم الجهوي في فصوله من 10 إلى 38، على انتخاب المكتب (الرئيس ونوابه) الذي يتولى تدبير شؤون الجهة بحرية على إجراءات توقيف وحل المجلس الجهوي وقواعد تسييره فيما يتعلق بالمكتب، وتجدر الإشارة إلى أن أعضاءه ومن ضمنهم الرئيس، ينتخبون لمدة ثلاث سنوات وتختص المحكمة الإدارية بالنظر في النزاع المتعلق بهذا الانتخاب [6].
ويمكن إقالة الرئيس من مهامه بأغلبية الثلثين، وهو إجراء لا يمكن أن يدخل حيز التنفيذ إلا بعد انصرام أجل سنة من تاريخ انتخابه، ولا يمكن قبول هذه المسطرة من جديد داخل أجل سنة واحدة من تاريخ إجرائها.
وتجدر الإشارة إلى أن المقتضيات المتعلقة بتوقيف وحل المجلس الجهوي تستمد من المقتضيات المعمول بها على المستوى الجماعي، أما بخصوص القواعد المتعلقة بسير عمل المجلس الجهوي الذي يجتمع ثلاث مرات في السنة في دورات عادية لا تتجاوز مدة الواحدة منها 15 يوما متوالية من أيام العمل فتشمل على الخصوص تجديدات ترمي إلى الرفع من مستوى دور ومكانة رئيس المجلس الجهوي في مجال تحديد جدول الأعمال وتسيير الجلسات، وليس للعامل سوى صلاحية الاقتراح، ولا يمكنه التدخل في مناقشات المجلس إلا بطلب من الرئيس [7].
سلطات الوصاية: نلاحظ أن البنود المنظمة للوصاية على المجلس الجهوي والعلاقة مع السلطة المحلية المتمثلة في عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة، وكذا السلطة المركزية المتمثلة في وزير الداخلية تبدو محافظة ولا تعكس الغاية التي يتوخاها خطاب إعادة هيكلة الجهة.
بالإضافة إلى الوصاية على أعضاء المجلس الجهوي التي تتجلى في الحل والتوقيف طبقا للمادتين 19 و 20 من قانون 96-47 فإن التدابير المتداول بشأنها من طرف المجلس الجهوي المنصوص عليها في المادة 41،لا يمكن أن تدخل حيز التنفيذ إلا بعد المصادقة عليها من طرف سلطة الوصاية، حيث لا تتمتع هذه الأخيرة بآجال زمنية واسعة سواء في الحالة العادية أو الحالة الاستثنائية [8].
في الحالة العادية: تحال التدابير المتداول بشأنها من طرف المجلس الجهوي عن طريق عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة إلى وزير الداخلية من أجل المصادقة عليها داخل أجل 30 يوما بعد توصل الوزير بالمقرر، أو داخل أجل 15 يوما في حالة تفويض المصادقة من قبل وزير الداخلية إلى عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة [9].
ويمكن تجديد هذه المدة بنفس الآجال الزمنية مرة واحدة بمقتضى مرسوم بناء على اقتراح من وزير الداخلية مع التعليل. وفي هذه الحالة تتطلب المصادقة على المقرر 60 يوما إذا تمت المصادقة من قبل وزير الداخلية إلى عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة [10].
في الحالة الاستثنائية: إذا لم تتم المصادقة على المقررات، فإن الأمر يتطلب إضافة آجال زمنية أخرى إلى الآجال السالفة الذكر للبث في المقرر قضائيا: أي ثمانية أيام لإحالة المقرر من قبل المجلس الجهوي إلى المحكمة الإدارية التي لها صلاحية البث في المقرر المطعون فيه داخل أجل 30 يوما.
وتجدر الإشارة إلى أن السلطة التقريرية للمجلس الجهوي في مجالات واسعة النطاق من تدخله تعتبر محدودة بقوة تدخل سلطة الوصاية الشيء الذي يؤدي إلى صدور المقرر بعد أجال قد تصل إلى 98 يوما (المصادقة من طرف وزير الداخلية مع إحالة النزاع على المحكمة الإدارية) و68 يوما (المصادقة من طرف عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة بموجب التفويض مع إحالة النزاع على المحكمة الإدارية)، الشيء الذي يؤدي إلى إفراغ هذه المقررات من جزء كبير من محتواها [11].
ومن جهة أخرى يتولى العامل تنفيذ القرارات الصادرة عن المجلس الجهوي ولأجل ذلك يختص باتخاذ التدابير اللازمة لضمان تنفيذ تلك المقررات. وإذا تبين للمجلس في شخص الرئيس أو ثلث الأعضاء، تعارض التدابير المتعلقة بالتنفيذ مع المقررات الصادرة عن المجلس يمكنه أن يطلب اجتماع أعضاء المجلس الجهوي للنظر في المسألة. وإذا ثبت هذا التعارض يجوز للرئيس توجيه طلب توضيحي إلى عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة، وفي حالة عدم التوصل بالجواب أو كان غير مقنع، يمكن للمجلس إقرار ملتمس بالأغلبية المطلقة لأعضائه إلى وزير الداخلية دون إيقاف تنفيذ التدابير [12].
و مما سبق، بالإمكان ملاحظة أن سلطات المجلس الجهوي في مواجهة سلطة الوصاية تبدو مقلصة، فمن ناحية نرى أن اعتراض المجلس على تدابير التنفيذ المتخذة من قبل عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة بحجة عدم مطابقتها مع مقرراته لا يؤدي إلى وقف تلك التدابير كما هو الشأن بالنسبة لمقررات المجلس الجهوي التي لا توافق رغبات سلطات الوصاية. ومن ناحية ثانية، فان إحالة الملتمس ضد تدابير التنفيذ المتخذة من طرف عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة يتطلب توفر الأغلبية المطلقة للأصوات التي يتألف منها المجلس الجهوي، وهو ما يتعذر تحقيقه في أغلب الأحيان، مما يفسح المجال واسعا لإمكانية تطبيق تدابير لا تعبر عن طموحات الجهاز التمثيلي للجهة [13].
ومن جهة ثالثة، وفي حالة تحقق النصاب القانوني للتصويت، فان هذا الملتمس يوجه من قبل عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة إلى وزير الداخلية الذي لا يعدو أن يكون مجرد سلطة رئاسية أعلى في مجال الوصاية المفروضة على المجالس الجهوية، وليس جهازا قضائيا محايدا، كما هو الشأن بالنسبة للخلافات حول مضامين مقررات المجلس الجهوي [14].
هكذا يستفاد من القانون المنظم للجهات رقم 96-47 في بابه الرابع أن الوصاية تمارس لآجال محدودة من طرف وزير الداخلية أو من طرف عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة، وتحت مراقبة المحكمة الإدارية في حالة نزاع. غير أن مسطرة القراءة الثانية تمكن من إجراء تشاور من شأنه الحيلولة دون تزايد الطعون القضائية، ومن جهة أخرى، فإن المحكمة الإدارية تتولى عوض سلطة الوصاية الإعلان عن بطلان أو قابلية إبطال بعض المقررات [15].
إذا كان القانون رقم 96-47 جاء ليعلن بداية متطورة في نظام الجهة بالمغرب والتي عرفت طفرة نوعية بعد التعديلات الدستورية الأخيرة (1992 - 1996)، ونظرا لأهمية هذا القانون في التأثيث للتجربة الجهوية بالمغرب لابد من الوقوف على الخاصيات العامة المميزة لقانون الجهة، والتي ستؤطر تحليلنا لدور الجهة في تحقيق التنمية القروية بالمغرب في المحطات اللاحقة، فما هي المستجدات الإيجابية لقانون تنظيم الجهة بالمغرب؟ وما هي الحدود العامة المؤطرة لهذا النص القانوني والمبرزة لنقائصه ؟
1- المستجدات الإيجابية لقانون تنظيم الجهة بالمغرب :
باعتبار الجهة قد ارتقت إلى جماعة محلية [16] فإنها بذلك أصبحت تتوفر على الإطار القانوني اللازم للحديث، مبدئيا عن تنمية قروية [17]، وبالرجوع إلى القانون المنظم للجهوية الحالية نجد أن الإيجابيات التي حملها قانون 96-47 تتمحور حول نقطتين أساسيتين تتمثلان في: اعتبار الجهة إطارا لتمثيل المصالح الجهوية، والتعبير عنها من جهة، ثم أداة مناسبة للتنمية الاقتصادية من جهة ثانية، وفي خضم السعي لبلوغ هذين الهدفين، فقد تضمن قانون 96-47 عدة مستجدات جزئية تميزه عن الأنظمة القانونية السابقة له وتتمثل جل هذه المستجدات الإيجابية في النقط التالية :
* توسيع تركيبة المجالس الجهوية، لتشمل فئات واسعة من النخب السياسية الوطنية والفعاليات الاقتصادية والاجتماعية.
* التنصيص على انتخاب أعضاء مكتب المجلس الجهوي لمدة ثلاث سنوات قابلة للتجديد.
* توضيح مفهوم الأغلبية المطلقة لانتخاب الرئيس والنائبين الأول والثاني، بحيث استعمل النص القانوني، تعبير الأغلبية المطلقة (أو النسبية) للحاضرين بدل الأغلبية المطلقة أو النسبية فقط.
* حذف مقتضيات منح ظهير الثقة حيث يمارس رؤساء المجالس الجهوية اختصاصاتهم بمجرد انتخابهم دون انتظار ظهير الثقة [18] .
- التوضيح الدقيق لحالات التنافي [19].
- إبراز دور المحاكم الإدارية بخصوص الطعن في انتخاب أعضاء المجلس الجهوي.
- إيجاد حل قانوني نسبي لإشكالية رفض الحساب الإداري، وذلك بالتنصيص على ضرورة تعليل قرار المجلس الجهوي وإلا ترتب على عدم التعليل بطلان القرار.
- إقرار ضرورة تحليل وزير الداخلية لطلب إجراء دراسة جديدة الذي يوجهه إثر الرفض الصادر عن المجلس الجهوي بخصوص الحساب الإداري.
- التخفيف النسبي من الوصاية على أعمال وقرارات المجالس الجهوية.
- السماح للجهة بالطعن في قرار رفض مقرر جهوي من قبل سلطة الوصاية [20].
- التأكيد على تقنية طلب إجراء دراسة جديدة وتكرارها في عدة مواد.
- التأكيد على حضور ممثل الدولة،عامل مركز الجهة أثناء جلسة انتخاب أعضاء المكتب.
- التنصيص على الاختصاص القضائي للنظر في مسألة بطلان القرارات من قبل المحاكم الإدارية.
- إسناد البت في الحسابات الإدارية للمجالس الجهوية للحسابات.
- التنصيص على ضرورة إرفاق نقل اختصاص جديد للجهة بالوسائل اللازمة لممارسته وخاصة المالية منها.
إحياء دور بعض الهيئات الاستشارية العليا (المجلس الأعلى للإنعاش الوطني والتخطيط اللجنة الوزارية لتهيئة التراب الوطني) [21].
- التنصيص على إحداث جريدة رسمية للجماعات المحلية تنشر قرارات المجالس المحلية والأجهزة التنفيذية [22].
- تحديد الإطار القانوني لتعاون الجهة مع الدولة وباقي الجماعات المحلية الأخرى ومؤسسات القطاع الخاص.
- إحداث صندوق الموازنة والتنمية الجهوية.
- منح رئيس المجلس الجهوي صلاحية تعيين أطر عليا بالجهة (الكاتب العام، المكلفين بالدراسات).
- منح الكاتب العام للجهة صلاحيات جديدة تتمثل في إشراكه في عدة لجان واجتماعات.
- منح أعضاء المجلس الجهوي وموظفيه حق الاستفادة من التعويضات [23] عن المهام والتمثيل بالنسبة للرئيس ونائبه والمقرر العام للميزانية ونائبه وكاتب المجلس ونائبه، وتعويضات عن التنقل فقط بالنسبة لباقي أعضاء المجلس.
- إحداث سبع لجان جهوية دائمة.
التنصيص على حل المجلس الجهوي في حالة تغييب أعضاء المجلس الجهوي عن اجتماعات الدورات القانونية، بعد الاجتماع الثالث وتعذر حضور ثلث الأعضاء [24].
2- حدود القانون المنظم للجهة :
على الرغم من المستجدات الايجابية التي حملها قانون 96-47 المتعلق بالجهات، إلا أنه يمكن إبراز بعض الاختلالات التي شابته نظرا لاجتراره لعيوب سابقة، واستجد كذلك بشكل سلبي للغاية في بعض الأمور التي نظمها، والتي لا شك أنها ستقف عقبة أمام الدور المفروض على الجهات أن تلعبه في مجال التنمية القروية فإذا كانت التجربة الجهوية التي عرفها المغرب في مطلع [25] السبعينات قد تم انتقادها ووصفت بأنها ليست بسياسة جهوية بقدر ما هي عمل جهوي للسلطات العمومية، فقد جاءت الجهة بنظامها الحالي(قانون 96-47) لتحاول تجاوز عجز ظهير 16 يونيو 1971 عن بلورة نظام للجهة بالمغرب المستقل، وإلى جانب القانون المنظم للجهة رقم 96-47 تميز نظام الجهة الحالي بالتقسيم الجهوي الذي شكل إحدى نتائج دسترة الجهة والذي تم بموجب التعديلات الدستورية الأخيرة (1992 - 1996) التي تمثل حلقة مهمة في سلسلة الإصلاحات السياسية والدستورية التي دخل فيها المغرب مؤخرا ويطرح التنظيم الترابي إشكالية في البناء الجهوي إذ هو الإطار التطبيقي له، فالتقسيم الجهوي إذن هو جغرافية النظام مما يتطلب تدبيرا ملائما وترشيدا في التخطيط للإمكانيات والطاقات، فكل إهدار لهذه الأخيرة هو عائق في مسار النظام ككل وأحد المثبطات التي قد تعطل نجاحه. وبالعودة إلى التقسيم الجهوي الحالي الذي جاء كإحدى نتائج دسترة الجهة وإعلانها جماعة محلية، نجد أنه ميز بين مناطق المغرب وجعلها ستة عشر جهة بدل سبع جهات اقتصادية بموجب التقسيم الذي عرفه المغرب في مستهل السبعينات، فغدت الجهات المغربية بموجب هذا التقسيم على الشكل التالي [26]:
جهة وادي الذهب لكويرة (وادي الذهب ).
جهة الحسيمة – تازة – تاونات (الحسيمة)
جهة سوس ماسة درعة (أكاد ير)
جهة العيون – بوجدور (العيون).
جهة الشاوية ورديغة (سطات)
جهة كلميم سمارة (كلميم).
جهة الشراردة بني حسن (القنيطرة)
جهة الدار البيضاء الكبرى (الدار البيضاء أنفا)
الجهة الشرقية (وجدة أنجاد)
جهة دكالة عبدة (أسفي)
جهة الرباط سلا – زمور – زعير (الرباط)
جهة مكناس المنزه
جهة تادلة أزيلال (بني ملال)
جهة تانسيفت مراكش الحوز (مراكش المنارة).
جهة فاس بولمان (فاس الجديدة).
جهة طنجة تطوان (طنجة أصيلة) [27].
وبالنظر إلى هذا العدد لا نملك إلا أن نصفه بأنه ضخم مقارنة بعدد سكان المغرب ومساحته وإمكانياته البشرية والمالية ومتطلبات الهيكلة الجهوية، ذلك أن تقسيما من هذا الحجم يتطلب تكاليف مادية وموارد بشرية كبيرة. وبالنظر إلى الجهة كجماعة محلية جديدة نشير إلى أن التجهيزات الجماعية لازالت ضعيفة إن لم تكن منعدمة أحيانا، فالعديد من الجماعات المحلية تفتقر إلى البنيات الضرورية اللازمة للحياة اليومية للمواطنين إن لم تكن تتوفر على مقرات تأوي موظفيها ومنتخبيها، كما أن تعدد الجهات سيكون مكلفا بخصوص الإدارة المغربية فهي ستة عشر جهة مما يتطلب إعادة الهيكلة للإدارة الجهوية لمجموع الوزارات والمكاتب الوطنية وهذا سيكون ذا كلفة باهظة تتطلب موارد بشرية لتسييرها وتدبير شؤونها.
من جهة أخرى نشير إلى أن تسمية الجهات الحالية على غرار سابقاتها (ظهير 16 يونيه 1971)، لا تحمل دلالة طبيعية وتاريخية اللهم إذا استثنينا بعض الجهات كجهة وادي الذهب – جهة الشاوية ورديغة – جهة مكناس تافيلالت وجهة سوس ماسة درعة وجهة الأطلس المتوسط تادلة تبقى تسمية معظم الجهات تفتقر إلى الحمولة التاريخية وتفتقد ترجمة خصوصيات الجهة الطبيعية والبشرية إذ أن تسمية الجهات بأسماء المدن المكونة لها أو المداشر لا يعبر في الواقع عن التحول من المدن أو الإقليم إلى مستوى من حجم الجهة، بقدر ما يثير الخلط وعدم التمييز وكاقتراح بهذا الخصوص نجد أن أحد الباحثين في الاقتصاد الجهوي [28] قدم تقسيما للجهات المغربية حاول من خلاله إبراز الخصوصيات الطبيعية والتاريخية للجهة ولو أنه تقسيم ضخم العدد إذ فاقت الجهات إحدى عشر جهة وهو رقم يبقى غير بعيد عن نظيره الحالي الذي يبلغ ستة عشر جهة وتكمن ايجابية هذا الاقتراح في إلمامه بالمعطيات التاريخية والطبيعية كما أسلفنا، و يبقى أي تقسيم غير نهائي وغير مكتمل، فإنجاز تقسيم متوازن يأخذ بعين الاعتبار المعطيات الطبيعية والتاريخية والاقتصادية يتطلب اتخاذ جملة من التدابير وتجاوز أخطاء التقسيمات الإدارية السابقة سواء الإقليمية أو الجماعية أو الجهوية و عدم اجترارها، فالتقسيمات التي عرفها المغرب قبل خروج نظام الجهة بشكله الحالي إلى الوجود تنسجم مع متطلبات العمل التنموي لأن وضعها لم يأخذ بالحسبان التطورات التي سيشهدها نظام الجهة بالمغرب لاحقا و من نتائج ذلك أن الاختلالات والانتقادات التي عرفتها هذه التقسيمات انعكست بشكل كبير على التنظيم الجهوي ككل و لا أدل على ذلك من التقسيم الجماعي الذي عرفه المغرب سنة1992 [29] فكان إحدى نتائج عدم انسجامه مع التقسيم الجهوي الجديد هو عدم توازن عدد الجماعات المحلية لكل جهة على حدة، فلوحظت فوارق كبيرة بين الجماعات المغربية والدليل على ذلك التمييز بين جهة وادي الذهب التي بلغ تعداد جماعاتها المحلية ثلاثة عشر جماعة، وجهة سوس ماسة درعة التي بلغ مجموع جماعاتها المحلية 239 جماعة، ونجد ترجمة لهذه الاختلالات على مستوى المساحة والسكان لكل جهة على حدة. فبالنظر إلى جهة السمارة – كلميم التي تبلغ مساحتها حوالي 133730 كلم 2، أو جهة العيون – بوجدور التي تصل مساحتها الإجمالية 480139 كلم 2 نجد فرقا كبيرا مقارنة مع جهة الدار البيضاء التي لا تتعدى مساحتها 1615 كلم 2، مع العلم أن هذه الجهة لها [30] أهميتها الاقتصادية وتعرف تمركزا قويا لساكنة مهمة الشيء الذي لا يتماشى ومتطلبات الجهة التنموية فهذا الإطار الجغرافي الضيق لا يمكنه الاستجابة للجهة كمستوى وسيط بين المستوى المحلي والمستوى الوطني فأحيانا يصعب تمييز الدار البيضاء كولاية أو إقليم أو كجهة تسمح ببلورة سياسة إعداد التراب، وإعداد مخطط تنموي جهوي [31].
من جهة أخرى نشير إلى أن التقسيم الجهوي بشكله الحالي أفرز جهات ضعيفة من قبيل جهة الحسيمة – تازة والتي لا يتوقع تحقيق تضامن وتكامل فيما بينهما في الوقت الذي يعتبر فيها الشمال محتاجا لإستراتيجية اقتصادية تنهض به وتحقق نوعا من التوازن التنموي، ولهذا تم إحداث وكالة تنمية الشمال ولا يتصور بالتالي أن تقسيم هذه المنطقة إلى جهات والذي من شأنه خلق بعض الجهات الضعيفة كفيل بالنهوض بالمنطقة اقتصاديا وتنمويا [32].
ومن المؤاخذات على التقسيم الجهوي الحالي التعسفات التي تم خلقها على غرار تقسيم 1971، فإذا كان هذا الأخير قد فصل بين مراكش وورزازات مع العلم أن المساحة الفاصلة بينهما لا تتعدى 200 كلم 2 بينما تتجاوز 400 كلم 2 بالنسبة لأكاد ير، فإن التقسيم الحالي فصل بين مدينتي فاس و تاونات بإلحاق هذا الإقليم بجهة تازة – الحسيمة مع العلم بوجود روابط تاريخية واقتصادية بين فاس وتازة، ويلاحظ الشيء نفسه بخصوص القنيطرة والرباط فقد انعكس التعسف على مستوى خلق جهات إضافية مع العلم أنه تمثل جزء لا يمكن فصله عن الجهات الأصلية ويتعلق الأمر بالجهتين : جهة الشاوية ورديغة ( سطات )، وجهة الوسط الأطلس (أسفي) التي تضم مدينة الجديدة التي تشكل في الواقع إلى جانب مدينة سطات ضواحي لمدينة الدار البيضاء بحكم الارتباطات الاقتصادية والبشرية بين العاصمة الاقتصادية والمنطقتين المذكورتين ويلاحظ نفس التعسف في الفصل بين تافيلالت و درعة مع العلم أن هناك تشابه على مستوى التنمية المحلية ( اقتصاد الواحة ) فإلحاق درعة بجهة سوس ماسة من شأنه أن يخلق اختلالات تنموية، و يحول بالتالي دون تحقيق التضامن و التكافل الاقتصادي المنشود [33].
أما على المستوى السياسي، فالجهة تعتبر قاعدة لمجلس المستشارين إذ بموجب الدستور [34] تشكل المجالس الجهوية ثلاثة أخماس مجلس المستشارين، وما يخشى منه هو التعامل مع الجهة كدائرة انتخابية وهو ما يؤدي الى هيمنة الاعتبارات السياسية على هاجس التنمية القروية، فالجهة تظل مع ذلك نواة لبلورة سياسة تنموية وطنية لمقاومة الاختلالات الجهوية بالدرجة الأولى، وتطوير سياسة منسجمة ومتكاملة تهدف تحقيق التنمية القروية على صعيد كل جهة [35].
كانت هذه جملة ملاحظات حول التقسيم الجهوي الحالي الذي أعقب التعديلات الدستورية الأخيرة (1992 - 1996) ويبقى أي تقسيم غير مكتمل وقابل للنقاش والانتقاد، فإذا حاول التقسيم الإلمام بالمعطيات التاريخية والطبيعية فلا شك أن ذلك سيكون على حساب الإكراهات الاقتصادية ومتطلبات التنمية الجهوية والعكس صحيح، وبالتالي يغدو التقسيم الجهوي [36] من المواضيع المعقدة التي تتطلب إلماما بالمعطيات والعوامل الاقتصادية والطبيعية والبشرية للبلاد، ومدى قبولها للتكامل والتضامن فيما بينها، وما يزيد من تعقيد التقسيم الجهوي هو صعوبة تعديله وتغييره وذلك لطبيعته المستقرة، وبالتالي يصعب تغييره وتعديله بما ينسجم والنقاش السياسي ومتطلبات التنمية القروية.
إن تغيير الخريطة الجهوية عملية صعبة ومعقدة من الناحية المادية والتنظيمية، وذلك على العكس من القانون المنظم الذي كان من السهل تغييره وتعديله وفق الاختيارات السياسية المتفق عليها والتي اعتبرت ضرورية للمرحلة الراهنة، فالتقسيم الجهوي يفرض هيكلة إدارية جديدة وهو ما يفرض إعادة النظر في التنظيم الإداري المغربي خصوصا على مستوى الإدارات الجهوية والمصالح الخارجية للوزارات وكذا الدراسات وتصاميم التهيئة والتنمية الجهوية التي أنجزت في إطار التقسيم الجهوي السابق [37] (جهة السبعينات) ورغم صعوبة التقسيم الجهوي واعتباره قضية شائكة فإن ذلك لا يمنعنا من اتخاذ جملة تدابير ومراعاة مجموعة من المعطيات المادية لإنجاز أي تقسيم ترابي خصوصا إذا كان من حجم التقطيع الجهوي الحالي، ولهذا السبب نميز بين ثلاث مستويات نسميها تجاوزا المستوى المادي المستوى التقني والمستوى السياسي، وهي جوانب نعتقد بأنها تطرح نفسها بإلحاح، خصوصا إذا تعلق الأمر بالتنظيم الترابي الجهوي بغض النظر عن المستوى الذي تندرج ضمنه وذلك لتداخل المستويات المذكورة وصعوبة التمييز فيما بينها والذي جاء لضرورة منهجية صرفة [38]:
أ - على المستوى المادي :
أشرنا أن أي تقسيم إداري لا يخلو من عيوب وأخطاء و بالأحرى إذا كان جهويا خصوصا إذا اقتصر على بعض التدابير الغير الفعالة، كالبحث عن منفذ للبحر أو غير ذلك، ولهذا يجدر بنا في أي تقسيم جهوي أن نأخذ بعين الاعتبار المعطيات المادية الفعلية الحقيقية للمنطقة والكفيلة بإعداد جهة اقتصادية تكون كفيلة بمواجهة إكراهات الإقتصاد العالمي وعولمة الاقتصاد، ولهذا يجب الاهتمام بالسوق المالي للمنطقة أي مداخيل العملة الصعبة وكذا مدى رواج العملة النقدية داخلها، بالإضافة إلى الشبكة الطرقية والمواصلات السلكية واللاسلكية ونسبة مساهمة الجهة في النسيج الإقتصادي للبلاد وأهميتها الفلاحية بالنظر إلى إنتاجها وتساقطاتها المائية والبنيات التحتية التي تحظى بها الفلاحة من سدود وأنهار مجهزة والتركيز على الفلاحة راجع إلى أهميتها بالنسبة لكل جهة على حدة وكذا للاقتصاد الوطني.
من جهة أخرى من الضروري تحديد الفئات النشيطة في المنطقة ولا شك أن استحضار هذه المعطيات بالنظر إلى التقسيم الجهوي الحالي يجعلنا نعيد النظر في التقسيم الجهوي مع الأخذ بعين الاعتبار أن تغيير التقسيم واستبداله يكلف مالية الدولة وأجهزتها التنظيمية على مستوى الموارد المادية والبشرية، ولهذا يعد الأخذ بعين الاعتبار المعطيات المادية المذكورة (السوق المالي والنقدي للجهة، القطاع الفلاحي والغابوي....) إحدى الضرورات الأساسية في أي تقسيم إداري جهوي [39].
ب – على المستوى التقني:
نشير بخصوص هذه النقطة إلى ضرورة إعادة النظر في التقسيمات الإدارية بالمغرب سواء منها الإقليمية أو الجهوية أو الجماعية لأنه لا يمكن تجاوز الأخطاء المادية لهذه التقسيمات بسهولة وليس من شأن ذلك سوى تراكم الأخطاء وفداحتها [40].
ج – على المستوى السياسي :
ما يخشى منه هو تعامل القوى السياسية مع الجهة كدائرة انتخابية بمعنى تغليب الاعتبارات السياسية على الاعتبارات الحقيقية التي وجدت لأجلها الجهة وهي بلورة سياسة إعداد التراب والعمل على تحقيق عمل تنموي جهوي متوازن ينصهر في مجموع سياسة إعداد التراب الوطني وسياسة التنمية القروية [41].
من جهة أخرى نشير إلى ضرورة إعادة النظر في أشكال الاقتراع المتبعة والسهر على تحقيق انتخابات نزيهة وشفافة، لأنها الرهان الوحيد لإنجاز نظام الجهة بالمغرب حيث لا يمكن بلورة الممارسة الجهوية على أساس مجالس انتخابية جهوية مزورة وعلى أنقاض انتخابات جماعية مليئة بالأخطاء والخروقات القانونية فالانتخابات الجماعية، للإشارة هي قاعدة الانتخابات على الصعيد الجهوي.
ثانيا : الآليات الإدارية
لا أحد يجادل في أن الجهوية الحقيقية تقتضي تجنيد الطاقات والوسائل وتطويرها محليا وجهويا وبلورتها في نشاط مناسب، كما أن الجهوية الحقيقية تقتضي توفير الآليات الإدارية الأنسب للإنتاج والإبداع، ويفهم من خلال الأهداف العامة للتنظيم الجهوي الذي جاء به قانون 96/47 أن الجهة أصبحت تشكل الواقع والأرضية التي ينبغي أن تنطلق منها مشاريع التنمية [42] وحتى يتسنى للجهة القيام بأدوارها التنموية وجب منحها مجموعة من الاختصاصات بغية ضمان نجاح تجربة التنمية القروية.
أ- الاختصاصات الذاتية للجهة في مجال التنمية الجهوية :
شكل موضوع منح الجهة اختصاصات أصلية إحدى أهم مطالب الأحزاب السياسية، كما عبر العاهل الملكي، عن ضرورة منح الجهة، الاختصاصات اللازمة كي تنهض بالدور المنوط بها، في مجال التنمية [43] الجهوية الشاملة والمتكاملة، لذلك جاء القانون الجديد حول الجهوية متضمنا مجموعة من الاختصاصات الرامية إلى تفعيل دور الجهة في مجال التنمية، يمكن إجمالها في 14 اختصاصا وهي [44]:
1 – دراسة ميزانية الجهة والتصويت عليها وكذا دراسة الحسابات الإدارية والمصادقة عليها.
2 – إعداد مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للجهة وفقا للتوجهات والأهداف المعتمدة في المخطط الوطني للتنمية.
3 – إعداد التصميم الجهوي لتهيئة التراب وفقا للتوجهات والأهداف المعتمدة على المستوى الوطني.
4 – تحديد كيفية وضع أساس الرسوم والاتاوي، ومختلف الحقوق المحصلة لفائدة الجهة، وتحديد تعريفاتها وقواعد تحصيلها وذلك وفقا للقوانين والأنظمة الجاري بها العمل.
5 – القيام بالأعمال اللازمة لإنعاش الاستثمارات الخاصة والتشجيع عليها ولاسيما بإقامة وتنظيم مناطق صناعية ومناطق للأنشطة الاقتصادية.
6 – البث في شأن مساهمة الجهة في مقاولات الاقتصاد المختلط وذات الفائدة الجهوية أو المشتركة بين الجهات.
7 – اعتماد جميع التدابير المتعلقة بالتكوين المهني.
8 – القيام بأعمال في ميدان إنعاش التشغيل في إطار التوجهات المحددة على الصعيد الوطني.
9 – القيام بأعمال في ميدان إنعاش الرياضة.
10 – اعتماد كل التدابير الرامية إلى حماية البيئة.
11 – اتخاذ الإجراءات الرامية إلى عقلنة وتدبير الموارد المائية للجهة والمساهمة لهذه الغاية في إعداد المخطط المتعلق بالتهيئة المندمجة لمياه الحوض المائي وذلك حينما يكون تراب الجهة يقع كليا أو جزئيا في الحوض المذكور كما يساهم في تحديد السياسة المائية على المستوى الوطني، إذا طلبت منه السلطات والهيئات المختصة إبداء رأيه [45].
12 – اعتماد جميع التدابير المتعلقة بإنعاش الأنشطة الاجتماعية والثقافية.
13 – القيام بكل ما يهدف إلى إنعاش ومساندة كل عمل من أعمال التضامن الاجتماعي وكل تدبير ذو طابع إحساني.
14 – السهر على المحافظة على الخصائص المعمارية الجهوية وإنعاشها [46].
- إن دراسة هذه الاختصاصات يبين لنا أنها ليست خاصة بالجهة إذ تسمح بالتدخل في كافة المجالات بدون حدود شأنها في ذلك شأن باقي الجماعات المحلية الأخرى والدولة ومؤسساتها والمتمعن في كل اختصاص من اختصاصات الجهة يتضح له بجلاء أن دور الجهة غير واضح، أو يمكن القول بأنها تقوم بكل شيء ولا تستطيع أن تقوم بأي شيء بشكل واضح ودقيق، فالمشرع استعمل عبارات عامة مثل " إعداد " و"دراسة "و" البث " و"القيام" و " اتخاذ الإجراءات " و " اتخاذ التدابير " و " السهر " و " تقديم الاقتراحات و " إبداء الرأي " فلا يعرف بالضبط ما سيكون دور الجهة في مجال التنمية القروية فرغم التنصيص على لجنة دائمة تهتم بهذا المجال وهي لجنة الفلاحة والتنمية القروية، نلاحظ أن اختصاص هذه اللجنة لا يدخل ضمن الصلاحيات المباشرة للمجلس الجهوي، ومن خلال ذلك يطرح السؤال حول جدوى إحداث هذه اللجنة مادام المجلس الجهوي محروما من إمكانية الخوض في مجال التهيئة القروية رغم مالها من أهمية في تدعيم التوازن الاجتماعي والاقتصادي لكل جهة؟ [47]
يظهر إذن أن الجهة تتمتع باختصاصات ذاتية عامة تهم أغلب المجالات المتعلقة بالتنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، غير أن المشرع ودعما منه للعمل الجهوي عمل كذلك على نقل مجموعة أخرى من الاختصاصات التي كانت تتمتع بها الدولة في ظل التجربة السابقة، لفائدة الجهة.
ب- الاختصاصات المحولة للجهة من طرف الدولة :
تقوم التجربة الجهوية الحالية في جزء من فلسفتها العامة على التخفيف التدريجي من الأعباء، ذات الصبغة المحلية والجهوية، الملقاة على عاتق [48] الدولة لذلك اتجهت هذه الأخيرة إلى التخلي عن بعض اختصاصاتها لفائدة الجهة في حدود نفوذها الترابي، ويمكن إجمال هذه الاختصاصات المنقولة للجهة في :
- إقامة وصيانة المستشفيات والثانويات والمؤسسات الجامعية، وتوزيع المنح الدراسية وفقا للتوجهات الوطنية المعتمدة من لدن الدولة في هذا المجال
- تكوين أطر وأعوان الجماعات المحلية.
- إقامة التجهيزات ذات الفائدة الجهوية [49].
كما يمكن للجهة إبداء رأيها – من خلال مجلسها الجهوي – واقتراحاتها بصفة استشارية في الميادين التالية :
- اقتراح الأعمال الواجب القيام بها لإنعاش تنمية الجهة، على الإدارة وعلى الأشخاص المعنوية الأخرى الخاضعة للقانون العام، إذا كانت هذه الأعمال تتجاوز نطاق اختصاصات الجهة المذكورة أو تفوق الوسائل المتوفرة لدى الجهة أو الموضوعة رهن تصرفاتها.
- اقتراح إحداث المرافق العامة الجهوية وطرق تنظيمها وتدبير شؤونها وخاصة عن طريق الوكالة المباشرة أو الوكالة المستقلة وإما عن طريق الامتياز.
- اقتراح كل تدبير يتعلق باختيار الاستثمارات المراد انجازها في الجهة من لدن الدولة أو من لدن أي شخص من الأشخاص المعنوية الخاضعة للقانون العام.
- إبداء الرأي في السياسات المتعلقة بإعداد التراب الوطني والتعمير ووسائلها.
- إبداء الرأي في السياسات المتعلقة بإقامة المؤسسات الجامعية والاستشفائية في الجهة [50].
ما يمكن ملاحظته أن تدخل المجلس الجهوي من خلال هذه المادة سيبقى شكليا،إذ يغيب الطابع الإجباري في الإقتراحات التي يقدمها باستعمال عبارات من قبل اقتراح إبداء الرأي مما يفرغ هذه الاختصاصات من محتواها، كما أن القانون المنظم للجهة 96- 47 لم يحدد بكيفية دقيقة مسألة تحويل الموارد المطابقة لكل الاختصاصات المنقولة [51].
كما أن القراءة المتأنية لمضامين المواد 6- 7 – 8 – 9 جعلتنا نسجل أن المشرع لم يتجاوز الصيغة العامة في تحديد الاختصاصات التي اعتمدها منذ 1960، تاريخ صدور أول ميثاق جماعي إذ استعمل عبارات من قبيل : البث، القيام، إعداد، دراسة، اعتماد، .... وهذا ما حدا بأحد الباحثين إلى التخوف من تأثير تنازع الاختصاص بين الدولة وباقي الجماعات المحلية [52] الأخرى على التنمية حيث يلخص الأستاذ محمد بوجيدة [53] الآثار المترقبة عن إشكالية عدم التحديد الدقيق لصلاحيات الجماعات المحلية فيما يلي : صعوبة ممارسة الوصاية، عدم وضوح المسؤوليات عدم وضوح ملكية كثير من البنايات والتجهيزات المنجزة، تشتيت جهود التنمية، عرقلة تكامل أدوار الجماعات العمومية هكذا يتضح إذن من خلال قراءة بسيطة لمختلف تلك الاختصاصات بأنها غير واضحة وتسمح بالتدخل في كافة المجالات بدون حدود، شأنها شأن باقي الجماعات الأخرى والدولة ومؤسساتها. والتمعن في كل واحد من هذه الاختصاصات يبين بجلاء أن دور الجهة غير واضح أو يمكن القول بأنها تقوم بكل شيء ولا تستطيع أن تقوم بأي شيء بشكل واضح ودقيق يكمل [54] أدوار الوحدات الأخرى والدولة. فالمشرع استعمل عدة عبارات غامضة مثل إعداد ودراسة والبت والقيام واتخاذ الإجراءات واتخاذ التدابير والسهر وتقديم الاقتراحات وإبداء الرأي. فلا نعرف بالضبط ما سيكون دور الجهة في المجال الفلاحي رغم التنصيص على لجنة دائمة تتكلف بهذا القطاع. ولا نعرف حدود اختصاصاتها في المجال الصناعي والسياحي والاجتماعي والبيئي والتعمير وإعداد التراب الوطني... علما بأنه إلى جانب الدولة والجماعات المحلية التي تتدخل في الميادين المختلفة، كالمجلس الأعلى والمجالس الجهوية للثقافة والمجالس المكلفة بالبيئة والصحة. فإن الوزارات المختلفة تتدخل في كافة المجالات سواء من حيث التسيير أو التجهيز. فكيف يمكن للمجلس الجهوي إعداد مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للجهة إن لم يكن يعرف بالضبط ما هو موكول له سواء للتقرير أو إبداء الرأي؟ ثم ما هي الأعمال اللازمة لإنعاش الاستثمارات وتشجيع إنجازها التي يمكنه النهوض بها ؟ وما هي التدابير التي يمكن أن يعتمدها بخصوص التكوين المهني إلى جانب الدولة [55] ومؤسساتها المتخصصة ؟ وما هي الأعمال اللازمة لإنعاش التشغيل وإنعاش الرياضة وحماية البيئة وعقلنة تدبير الموارد المائية (بالنسبة لهذه الأخيرة هناك أجهزة كثيرة تتدخل كلجنة الماء للإقليم أو العمالة ووكالات الأحواض وغيرها) ؟ ثم ما هي التدابير التي يمكن للمجلس الجهوي اتخاذها لإنعاش الأنشطة الاجتماعية والثقافية وأعمال التضامن الاجتماعي والمحافظة على الخصائص المعمارية الجهوية وإنعاشها ؟ [56]
وفضلا عن الغموض، ثمة تناقضات في قانون الجهة. فكيف يمكن قبول فكرة أن يقترح المجلس الجهوي إحداث المرافق العمومية الجهوية وهي تابعة له وتهم اختصاصاته التي من المفروض أن تكون تقريرية. ثم كيف يمكن تطبيق مقتضيات المادتين 1 و6 اللتان تنصان على أن يمارس المجلس الجهوي اختصاصاته مع مراعاة اختصاصات الجماعات المحلية الأخرى ؟
ومن المنطقي جدا أن نتساءل عما إذا كانت الجهات ستتوفر على إمكانيات هائلة للتدخل في كل الميادين أم أنها ستتخذ موقف المتفرج بخصوص المجالات المختلفة في غياب توفرها على الوسائل الضرورية، بحيث تختص بكل شيء ولا تقدر على القيام بأي شيء أو أن تدخلاتها ستكون محدودة وأنشطتها مشتتة على كافة المجالات. [57]
ولا شك أن عدم حل الإشكالية التي نحن بصددها (عدم تحديد وتوزيع الاختصاصات بين المستويات الأربعة) أو على الأقل عدم محاولة جرد الاختصاصات الممكن إسنادها لكل وحدة تترتب عليه آثار سلبية كثيرة تضر في النهاية بالتنمية القروية.
إن تحقيق التنمية القروية على مستوى الجهة يتطلب أول ما يتطلب إيجاد حل للإشكالية المتعلقة بتحديد الاختصاصات وتوزيعها بين الجهة وباقي الوحدات المتداخلة في التنمية القروية بحيث يكون لكل وحدة اختصاصات واضحة حسب ميادين تدخلاتها، ومثل هذا التحديد والتوزيع يقتضي أيضا إبراز العلاقات بينها وأوجه وسبل التعاون فيما بينها ليكمل دور كل واحدة الدور المنوط بالأخرى بدل التضارب معه أو عرقلته ومن النتائج المترتبة على توضيح اختصاصات كل مستوى من المستويات الآنفة الذكر، إبراز [58] الوحدة التي تمول التجهيزات والأنشطة المختلفة و المسؤولة عنها، وعلى العكس من ذلك فإن أي غموض في الاختصاصات الموكولة لكل هيئة من شأنه أن يفضي إلى التداخل والازدواجية بل إلى تضارب الجهود وتشتيت الوسائل المرصودة في الميزانيات (رغم قلتها) وبالتالي تشتيت جهود التنمية القروية إن لم نقل عرقلتها وهدر طاقتها وإمكانياتها ناهيك عن الاختلاسات التي يشكل غموض الاختصاصات منفذا كبيرا لها [59]، إذن فالوسائل القانونية والمؤسساتية تبقى بدون جدوى إذا لم تواكبها وسائل و إمكانات مالية و بشرية كفيلة بتمويل المشروع الجهوي للتنمية القروية، من هنا فإذا كانت الجهوية اختيار إداري وطني لتعميق اللامركزية أملته تحديات التنمية يبقى التساؤل مفتوحا حول الإمكانيات المالية و البشرية للجهة و دورها في تحقيق التنمية القروية؟